内容摘要：不管从法理上来讲，还是从诉的利益来讲，抑或是从各部门法来讲，检察机关作为环境公益诉讼主体都具有必要性。尽管检察机关作为环境公益诉讼主体面临一些问题，但是，从理论和实践来看，检察机关作为环境公益诉讼主体是切实可行的，有利于保护环境公益、有利于实现环境公平正义、也是符合我国国情以及紧跟国际潮流的做法。
关键词：环境公益诉讼 检察机关 原告资格 公益诉讼主体
绪 论
近几年，我国在环境公益诉讼方面进行了很多探索，在理论上，诸多学者专家对环境公益诉讼的具体构建等提出了很多建议；在立法和司法实践中，不少地方法院纷纷设立了环境保护法庭，并出台了相关的法律文件。但同时，我们也应看到，在环境公益诉讼制度的确立中，还存在着很多的障碍，其中备受关注的就是环境公益诉讼原告资格的确立。我国民事诉讼法第 55条规定 “原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”；行政诉讼法第2条规定 “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。按照这两条规定，公民、法人或其他组织只有在其合法权益受到侵害时才可以提起诉讼，故而在环境公益诉讼中，其并不具备作为原告的资格。鉴于此，笔者认为，在目前的条件下，我国建立环境公益诉讼，以检察机关作为诉讼主体为宜。
一、环境公益诉讼概述
（一）公益诉讼制度概念及其现状
公益诉讼制度，是指公民、法人和其他组织都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的制度。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。目前我国公益诉讼制度的缺失主要表现在受害者无法提起公益诉讼，法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉或者是受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。鉴于我国的具体国情，为构建公益诉讼制度，有必要推动宪法司法化进程，完善当事人适格理论，改进代表人诉讼，构建检察机关民事公诉制度。我国宪法明确规定检察机关是我国的法律监督机关，检察院通过行使检察权，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。人民检察院的法律监督权通过起诉权、抗诉权等行使。为了维护国家利益，社会公共利益，笔者认为我国检察机关参与民事诉讼与参与刑事诉讼一样，公诉权不能仅局限于对触犯刑法的行为提起刑事诉讼，而应当扩展到民事诉讼领域。并且，检察机关可以国家公诉人的身份参与民事诉讼，还可以解决反诉、诉讼费用的负担等一系列程序上的难题。
（二）环境公益诉讼概念及其现状
环境公益诉讼，是指由于自然人、法人和其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。环境公益诉讼是指为了保护社会公共环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。
二、环境公益诉讼制度的现状
（一）我国环境公益诉讼制度的发展
近年来，为了进一步探索公益诉讼制度，贵阳、无锡、昆明、青岛等地陆续建立了环保法庭并制定了系列规范性文件对环境公益诉讼的原告资格等相关问题做了明确规定。这些规范性文件对环境公益诉讼的原告的规定都突破了传统的“直接利害关系”范围，主要包括检察机关、环境行政机关、环保团体。确定诉讼主体问题，应当对几类主体优劣进行比较研究，从各主体的优势和自身职能定位出发赋予各自有限原告资格，构建多元有机互补的环境公益诉讼原告体系的结论。
（二）我国理论界关于检察机关能否作为环境公益诉讼主体的讨论
检察机关能否作为原告提起公益诉讼、提起环境公益诉讼时在诉讼中的地位如何等问题成为学术界讨论的热点；目前我国理论界已对检察机关作为原告提起环境公益诉讼达成共识，且实务界亦在尚无法律依据的背景下积极开展了相关实践探索并取得了检察机关全部胜诉的佳绩。2012年修改后的民事诉讼法第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这里所指的法律规定的机关当然应当包括检察机关。然而，检察机关享有环境公益诉讼原告资格并不意味着其可以对所有环境纠纷提起诉讼，只能在诉讼主体缺位的情况下提起环境公益诉讼，这是对当事人起诉机制受阻时的一种补充和救济。而且一旦检察机关提起了环境公益诉讼，就不得随意处分诉讼权利，比如不得随意撤诉，撤诉须经法院批准。若检察机关存在滥用诉权、恶意诉讼，侵犯被告合法权益的情况，则应当承担国家赔偿责任。
三、检察院可以作为原告的必要性
（一）从法理上来讨论
对我国检察权性质的探讨，首先进入学界视野的是西方的三权分立语境下检察机关的性质问题，西方三权分立的权利配置模式下，立法、行政、司法三权互相制衡，检察机关属于行政机关，检察权属于行政权，如在美国，检察机关与司法行政机关是不分的，联邦司法部长即是总检察长，检察官代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起诉讼，保护国家和社会的利益。反观我国的检察机关，根据《宪法》第129条所规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。尽管《宪法》并未明确表述检察院是否属于司法机关，但中国历来都将检察院视为与法院并立的、独立于政府的司法机关。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》进一步确定了人民检察院的司法机关地位，但狭义司法权的终局性和被动性又将我国检察权排除在司法权之外。学界通说认为：我国检察权是包含于广义司法权之下的“法律监督权”，是一种区别于行政权和审判权的独具特色的国家权力。
既然我国的检察权不属于行政权，西方国家通行的检察机关提起公益诉讼的模式移植到我国是否合适？检察机关作为原告介入公益诉讼时，检察机关和法院处于平等地位，是否会破坏原告、被告和审判的等腰三角制衡结构？当检察机关作为原告被反诉而成为被告时，如果法院判决检察机关败诉，那么检察机关如何承担败诉的结果？反之，如果禁止被告提起反诉，就限制了被告的权利，违反了民行诉讼平等原则以及程序正义的要求，等等。有鉴于此，许多学者认为我国检察机关不宜介入民行公益诉讼。我国的检察机关一定要具备与西方国家检察机关同样的性质与宪政地位才能介入公益诉讼吗？何为公共利益？对此学界争论颇多，至今没有定论，有广义说、狭义说等等。我们应当看到的是，在各国诉讼法都对诉的主体资格作出严格限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提起民行诉讼的情况下，西方国家检察机关提起公益诉讼，实质上是对适格当事人（原告）的扩张和对诉的利益理论的突破，换言之，撇开西方检察机关的行政权特征，其本质即“代表社会公益的机构有权提起公益诉讼”。
问题是：我国的检察机关能否代表社会公益？我国的检察机关是否具有公益诉权？对此问题的回答应当从考察我国检察权的产生入手。我国检察权的产生与西方不同，根据宪法第62条、第133条的规定，检察机关是由人民代表大会选举的基础上产生并对人民代表大会负责。我国实行的是人民代表大会制下的“一府两院”架构，行政权、审判权、检察权相互制衡，检察权是在“人民主权”原则的基础上由权力机关产生，并对其负责。因此，虽然宪法明确规定我国的检察机关是国家的法律监督机关，行使的是法律监督权，其权能的行使却绝不仅限于法律监督。根据《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”《检察官法》第8条规定：检察官应当维护国家利益、公共利益、维护自然人、法人和其他组织的合法权益。《刑事诉讼法》第77条的规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《刑事诉讼法司法解释》第99条规定：“……有权提起附带民事诉讼的人在第一审判决宣告以前没有提起的，不得再提起附带民事诉讼。但可以在刑事判决生效后另行提起民事诉讼。”以上条文看似杂乱，其实暗含一条逻辑主线，即我国的检察权除了有公诉、立案监督、侦查监督、抗诉等具体表现形态之外，实质也包含了通过民事诉讼方式保障社会公共利益的功能属性。我国的检察机关虽然不直接管理公共利益，但却担负着监督和维护公共利益不受侵害的职能，法律明确规定我国检察机关有权提起民事诉讼。
在民事公益诉讼中，检察机关无疑具有公共利益代表者的职能，此一职能究其根源也是来自其宪法所确立的法律监督机关的地位和性质。结论：我国的检察机关是法律监督机关，在公益诉讼中行使法律监督权；同时，它又是维护社会公益不受非法侵害的国家机关，拥有公益诉权，在公益诉讼中行使公诉权。
（二）从诉的利益及能否反诉检察机关来讨论
根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被成为“直接利害关系原则”。“直接利害关系”原则的出发点在于，救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑和挑战。近现代以来，西方发达国家经历了三次工业革命的浪潮，在从农业社会到工业社会、信息社会的转型过程中大量出现损害公共利益的行为，而对受害者的救济手段和对违法者的惩罚措施十分匮乏，与危害的广泛性和严重性极不对称。“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域已不能适应社会发展的需求，必须修正“直接利害关系人”原则，对诉之利益的重新解释，扩张当事人适格的基础，使更多热心民众可以参与公共利益的保护。这种扩大解释直接利害关系的理论正是公益诉讼制度的理论基础。
从中外公益诉讼的历史案件来看，检察机关从未因为提起公益诉讼而成为被告，那种担心剥夺公益诉讼被告人反诉权利会损害程序正义以及人为会破坏我国现有的国家公权力的分配结构的观点，是没有跳出传统诉权理论的思维模式，这是不适合当今时代要求的。在环境公益诉讼中，被告人不能反诉检察机关，即检察机关不能成为被告。这是由公益诉讼的特殊性决定的，因为检察机关与公益诉讼案件没有直接利害关系，不具有实体上的诉讼权利，而仅具有程序上的诉讼权利，既不享有胜诉后的后果，也不承担败诉责任。所以说这种担心不能反诉检察机关是没有必要的。
（三）从各个部门法来讨论
《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”这条法律规定表明，检察机关有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的个人和单位进行控告。
《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉。”从这条法律中我们可以看出检察机关可以代表单位和个人支持起诉。2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》增加的第55条规定， “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”该条款的确立是近年来检察机关不断进行公益诉讼实践探索的结果，有力回应了社会各界强烈要求公益诉讼立法的呼声，其社会影响力不亚于醉驾入刑，标志着民事行政中的检察业务正式进入一个新的领域，具有里程碑意义。
《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”从该条款可以看出，人民检察院在公民的人身权利、民主权利和其他权利受到侵害时，人民检察院可以直接行使检察权来保护国家利益及社会利益。
四、检察机关可以作为公益诉讼原告所面临的问题
（一）举证责任问题
检察机关如果作为原告，举证问题如何承担，传统的举证责任是原告举证，但涉及到环境特殊侵权案件，我国环境法在立法上基本确立了无过错责任原则，免责理由有三个：第一，不可抗力且采取必要措施；第二，受害人故意；第三，第三人侵权。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定：“……(三)因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”依照民事诉讼举证责任的一般分配规则及上述司法解释的规定, 环境侵权诉讼中, 原告需要对被告污染环境的行为、损害后果承担举证责任。污染环境行为的举证应当包括证明被告有排放污染物的行为、污染物造成环境的污染；损害即原告因被告的污染行为遭致的损害后果, 包括财产损害、人身损害。不同类型的污染侵权诉讼中, 原告要承担的具体举证责任多有不同, 但一般应与被告侵权的构成要件相符。同时，在环境侵权诉讼中, 对原告、被告就因果关系的证明采用不同的标准, 原告对因果关系的证明只要能满足“事实可能存在”的判断标准即可。
（二）检察机关作为国家公权力机关是否不宜过多干预私权
中国政法大学王蓉教授指出：“检察机关作为环境公益诉讼原告打破了民事诉讼角色分配格局，制约了民事诉讼当事人处分原则，弱化了民事诉讼权利义务对等原则，违背了民事诉讼原被告地位平等原则”。这是否就违反了民事平等原则呢，实则不然，四川省检察院副检察长、全国检察业务专家、西南财经大学硕士研究生导师夏黎阳在《构建我国有限的民事公益诉讼制度探讨》一文中指出，为维护社会公平正义，促进构建和谐社会，法律应赋予检察机关提起和参与民事公益诉讼的职权。我赞同这个观点，原因有二，一方面，鉴于社会现实的需要和检察职能的延伸，需要检察机关参与到环境民事公益诉讼中来，共同促进社会可持续发展；另一方面，民事法律关系的私权属性限制了公权力参与私权关系的程度，法律监督的本质属性决定了检察机关的本质工作是充分发挥监督职能维护公平正义，而保护和改善生态环境的主要责任理所当然应该由专门的环境保护机关来承担。笔者认为应当应以环境行政机关为起诉主体、社团组织和个人起诉为补充，检察机关对构成犯罪的环境污染行为提起刑事附带民事公益诉讼，并依法监督、支持环境行政机关、社会团体组织和个人提起环境公益诉讼。检察院可以有限地针对那些公益性特别强、社会影响特别大的案件通过支持起诉、督促起诉或刑事附带民事诉讼的方式有限参与到环境公益诉讼中来。设计这样的环境公益诉讼原告体系，是因为环境公益诉讼原告资格的认定标准是动态发展的，既要考虑自身职能分工的因素又要兼顾社会发展的需要，所以说公益由公权力介入更为合理。
(三)与监督者的身份是否不相称
检察机关在公益诉讼中行使法律监督权和公诉权，因此有些学者认为这种双重身份表明检察机关在公益诉讼中同时扮演运动员和裁判员。实则不然，正如刑事诉讼中检察机关的公诉权与其所承担的法律监督权并不相悖，相同的道理，检察机关作为公益诉讼主体与其法律监督者的地位也非水火不容。检察机关负责法律实施的监督，但是对于危害环境公益的行为，因为后代人或环境公益缺乏代表人，从而表现出对侵害环境公益行为缺乏有效的诉讼需求。从这个角度来看，后代人或环境公益受害者就成为环境公益保护法律实施中的弱者，检察机关监督发现这一事实，并从中立的角度提起环境公益诉讼，有利于矫正这一事实上的不平等，并从中立的角度提起环境公益诉讼，有利于矫正这一事实上的不平等，实现法律权益上的矫正正义。最后，检察机关的诉讼参与人身份与其法律监督者身份是相统一的，检察机关在诉讼过程中并不影响法律审判过程中的平等性。一方面检察机关不存在私有利益，而为了社会公益提起诉讼。另一方面检察机关检察机关与被告人并不存在利益冲突。同时，检察机关在法律监督过程中要求以中立之身份，客观行使职权。而检察机关参与诉讼更是检察机关进行诉中司法监督的重要形式。
与此同时，社会各界以及检察院内部也有相应的监督措施。为了更好地接受来自社会各界的监督，最高人民检察院进一步深化了检务公开制度，明确要求将职务回避、办案规则、执法程序、检察纪律等１２个方面的事项向社会公布，健全主动公开和依当事人申请予以公开的制度，建立申诉案件听证制度和检察文书说理制度，完善检察工作情况定期通报制度等，并积极推广电子检务公开，进一步“公开透明”检察工作，便于社会各界及时有力地进行监督。 除了主动接受外部监督外，检察机关还注重加强内部监督，通过加强自身执法活动和执法人员的监督，确保责任到个人，加强上级检察院对下级检察院监督力度等，加强自身的监督和制约机制。
（四）检察院作为公益诉讼的原告是否与现行的法律规定相冲突
在现行法律中找不到关于“检察机关提起环境公益诉讼”的直接规定，但法律依据还是充分的。我国宪法第一百二十九条，人民检察院组织法第四条，第六条；环境保护法第六条。反对者认为这些属于模糊性规定，不能表明对检察机关环境公益诉讼的明确授权。
笔者不赞同上述反对者观点。第一，成文法具有滞后性。就像时代是进化的，法律是保守的，成文法为了追求稳定性，一经制定出来就不能朝令夕改，非经法定程序不得修改。虽然立法者在立法时，试图做出前瞻性的预测，并融于立法中，这种会导致预测不一定准确，而且这个预测也是基于立法时的背景予以预测，也存在局限性。第二，成文法具有不概括性。成文法的规定常常无法涵盖社会的各种现象，表现出模糊性和一定的概括性。因为成文法是立法者思维的产物，是立法者对于现实秩序需要的一种认识和表述，其不仅受到立法者的认知能力限制，同时也受到立法者的立法技巧的影响，然而社会千变万化、千姿百态，尽管他们竭尽全力，仍会在法律中留下一些欠缺。而且绝大多数的立法历史表明，立法机关并不能预见法官可能遇到的问题。第三，成文法是必须发展的。就像美国社会法学派代表庞德指出：法律必须是稳定的，但不可一成不变。法律必须服从发展所提出的正当要求。一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么是没有什么可取之处的。法律的