王涛莲:武汉城市圈建设的若干法律思考
王涛莲:武汉城市圈建设的若干法律思考
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要:武汉城市圈的建设,是顺应经济全球化和区域经济一体化潮流,提升区域竞争力的必然要求,对促进中部地区的经济发展乃至推进整个国民经济的发展具有重要的战略意义。文章主要从城市圈建设与农民工的人权问题、城市圈建设与地方立法权等几方面略加探讨。


关键词:城市圈; 环境权; 人文精神; 地方立法权


  


1957年,法国地理学家戈特曼首次提出了大都市圈的概念,用以概括一些国家出现的城市群现象,城市圈就是指在城市群中出现的以大城市为核心,周边城市共同参与分工、一体化的圈域经济现象。


2003年11月8号,湖北省作出重大战略决策:全力打造“武汉城市圈”。武汉城市圈是指以武汉为中心,以100里为半径的城市群落,包括武汉以及黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个中小城市。全力打造武汉城市圈,将形成以武汉为核心,与周边8个中小城市优势互补、资源共享、市场共通、利益共享的城市圈经济一体化格局。


武汉城市圈的建设取得了好的成绩,同时也存在一些问题,下文从法律的角度探讨武汉城市圈的建设问题。


一、城市圈建设与农民工的人权问题


从现代文明的观点来看, 决定一个城市的地位或者说品位的最重要指标是它可以为聚居于此的人们提供什么样的公共设施、公共服务、公民权利义务上演的平台以及城市人口精神与心理舒展的理性空间。支撑这个平台和空间的是制度、是法律、是围绕法的精神展开的具体而生动的市井生活。法治精神是城市精神应有且最为核心的内涵,而人权能更好的体现法的精神和法的理念。


人权就是人的权利,是人作为人应当享有的,不可被他人非法无理剥夺,也不得由本人转让的权利,是人按其本质应该享有的基本权利和自由。人权是一个人作为人拥有的最基本的权利,最核心的权利是生存权和发展权。


现代法的精神更是如此,其突出体现是对人权的重视,对人道主义的关怀。当代法的精神是“以人为本”、“人权至上”的人文精神。武汉城市圈综改区总体方案概要及具体实施方案,贯彻落实科学发展观,坚持以人为本。


农民工是具有农村户口,却在城镇务工的劳动者,也就是我们通常所说的进城务工人员,是具有农民身份的工人。农民工是一个新的社会阶层,是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。在现实中农民工的人权普遍受到侵犯。在现实生活中,农民工遭遇的就业歧视日渐明显,一方面出现就业机会不平等。用人单位往往对农民工就业的行业、工种等方面作限制,人为地设置障碍,甚至不与农民工签订劳动合同以逃避法律责任。农民工在城市里只能干城里人不愿意干的最脏、最累、最苦的活儿。另一方面即使就业能平等,由于没有城市户口,他们遭遇了“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权” 的歧视。而且农民工工资的任意拖欠,进一步挑战了农民工的劳动就业权。他们的权利受到严重限制,如:缺乏有效的医疗保障,农民工子女受教育的权利受限,户籍问题、行使政治权利艰难等等缺乏有效的社会保障。


从武汉城市圈建设的实施政策也可以看出党对农民工人权的关怀和重视。比如:健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育;健全面向全体劳动者的职业教育培训制度,加强农村富余劳动力转移就业培训,武汉向农民工提供免费培训70个专业供选,武昌、汉口两场招聘将免费为求职者提供上万个岗位;建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度;规范和协调劳动关系,完善和落实国家对农民工的政策,依法维护劳动者权益;着力提高低收入者收入,逐步提高扶贫标准和最低工资标准,建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制;完善失业、工伤、生育保险制度;健全社会救助体系;强化政府责任和投入,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务;妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益机制,加强流动人口服务和管理。坚持安全发展,强化安全生产管理和监督,有效遏制重特大安全事故。[1]武汉城市圈的建设体现了以人为本的观念,重视人文精神。城市圈建设中提出城乡一体化,打破城乡两元结构,积极推进了区域内农村新型合作医疗制度的建立,城市圈的建设中凸显人文精神,重视广大农民的利益,城市圈建设应当继续贯彻以人为本,重视人权问题。


二、城市圈建设与地方立法


我国1979年颁布的地方组织法和1982年制定的宪法,以宪法和国家基本法的形式设定了地方性法规制定权,即地方立法权。之后,通过地方组织法的几次修改,这个权还在不断扩大。但是,从宪法和法律有关条文的具体表述来看,突出强调三点: “不同宪法、法律、行政法规相抵触”;“根据本行政区域的具体情况和实际需要”;“报全国人大常委会和国务院备案”。[2]这三点基本上圈定了地方立法权的合法定位。而且置它于一个恰如其分的存在与发展空间。在进行全国性立法条件不成熟不能针对特定地区经济和社会发展的状况及时作出立法回应的情况下,积极借鉴其他地区推动区域发展的经验,走出适合武汉城市圈发展特点的地方立法之路,无疑是唯一的选择。


城市圈建设过程中,地方立法出现一些问题。 比如:第一,地方立法过程缺乏公开性和透明性,立法的可操作性不强。公众不能充分参与立法的制定过程,许多人不知道立法的相关知识,地方立法完全缺乏公开、公正性,广大民众应该参与其中,产生影响,以至形成决策。武汉城市圈的建设过程中,地方立法权重视“社区”立法,有可取性,但是缺乏实际操作性,社区居民的基本权利不能从根本上解决,这些都需要给予关注。第二,地方立法权与依法行政之间有利益冲突。“两型社会”建设的过程是一个中央政府倡导、地方政府主导,由上而下的推动过程,需要政府的积极作为。但与以往设立的经济特区不同,中央政府对“综合改革配套试验区”(综改区)不会在政策、税收上给予特别的照顾,甚至不会必然带来中央政府财政投入的增加。“综改区”的特殊之处只在于地方政府享有先行先试的权利,并探索和总结改革的经验和成果,以便向其他地区、省份推广。由此,地方政府必然要享有较大的分配资源的权力、更大的制定政策的自由空间以及一定程度的“政策创新”。先行先试不仅意味着行动在先,总结立规在后,还意味着可能要突破成规,既要突破旧体制的约束,也不可避免要在法律边缘游走。但是依法行政的法治理念,又要求对政府的权力进行约束和限制,同时,公众权利意识的日益增强,对政府行政行为的约束和监督力量也在加强。这样在“两型社会”建设中就不可避免产生先行先试权与依法行政之间的冲突与矛盾。


如何解决上述矛盾,是值得我们思考的问题。武汉应当结合本土资源,最大限度地行使法律赋予的地方立法权。而地方立法权各地都有,武汉城市圈如何作出创新,作出实际成效,凸显了打好这张牌的重要意义。


地方立法应当紧紧围绕武汉城市圈建设展开。为此,笔者认为在地方立法权的行使过程中,可以从以下几个方面做起。


第一,通过民主程序来制定立法政策和立法规范。民主是一种政治制度, 立法政策和立法规范是否通过民主程序来最终确定, 是检验国家是否实行法治的重要尺度,只有通过民主的立法程序才能使立法者能充分倾听不同社会主体的意见和关于事实的陈述, 最终形成符合民意和现实情况, 具有权威性和强制力, 体现国家意志的法律规范。同时, 实行民主的立法程序, 使法律的立、改、废等过程都能依法进行。首先,应当接纳各界人士参与,比如当地的环保部门、律师界、企业界、教育界、普通市民等,首先是让环境部门的人士参与进来,这些人的环境意识最强,多听听他们的声音,才不至于让“环境友好型”成为空谈。其次,要让律师群体参与进来,律师参与立法有很多优势:具备专业法律知识体系和相对中立地位,广泛接触社会各阶层,了解其对法律的诉求。立法权的分配不应该再次屈从于经济和行政权力的强弱,既然发展生态经济是经济的前提,就要保证环保部门的席位,这正考验了政府公权力的决心。


第二,应当尽快出台各方面都呼吁制定的促进武汉城市圈“两型”社会建设方面的条例。出台这个条例,要把圈内九个城市作为一个整体,以推进基础设施、产业布局、区域市场、城乡建设、环境保护与生态建设“五个一体化”和推动武汉城市圈不断增强区域综合实力和可持续发展能力作为立法的指导思想,以突破现有的行政区域体制、机制方面的障碍为立法重点,将武汉城市圈发展的总体规划,圈内各城市的产业定位、利益分配及补偿机制、分工协作机制、联络协调机制等以地方立法的形式确定下来,从总体上先构建武汉城市圈建设的发展方向,赋予其必要的法律地位,为城市圈的开发建设提供坚实的法律保障。


第三,尽快制定武汉城市圈区域规划方面的条例。编制区域规划,引导城市群协调、有序发展,是国内外区域发展的成功经验。条例要明确区域规划的法律地位,理顺区域规划与圈内九个城市各自的总体规划和其他专业规划的关系;明确省人民政府及其发展改革等职能部门和圈内九个城市的市人民政府在城市群区域规划编制、实施、监督管理方面的具体职责;明确区域规划的主要内容、编制程序以及修编、局部调整的启动情形等;建立区域规划编制、调整、实施过程中的利益协调机制;确立城市群内“禁止开发区域”和“限制开发区域”;规范具有区域影响的建设项目的规划选址。总之,要通过研究制定与区域规划相配套的地方性法规,以法规的强制力为区域规划的实施提供保障,处理好城市群发展面临的空间布局、环境保护、基础设施建设等区域性问题。


第四,积极研究制定其他专项法规。武汉城市圈“两型”社会建设是以创新资源节约、环境保护、科技创新、产业结构优化升级、统筹城乡发展、节约集约用地的体制机制为重点,配套推进财税金融、对内对外开放、行政管理等方面的体制改革创新。地方立法必须紧紧围绕这些要求来展开。湖北省人大法制委员会和省人民政府法制办公室曾联合开展关于地方立法工作推进、服务武汉城市圈“两型”社会建设的调研活动,调研组提出了应当进行基础设施共建共享及公共资源优化配置方面的立法、优化经济发展环境方面的立法、实现“资源节约、环境友好”方面的立法、解决民生问题方面的立法等建议。这些建议是在吸取其他区域发展地区经验的基础上,结合本地实际情况提出的,有着很强的针对性和现实性。当然这些建议也还比较粗放,下一步,应当进一步调研论证,围绕武汉城市圈“两型”社会建设的重点,积极探索和不断完善产业投资基金、财税金融、集体建设用地、口岸管理、科技创新等方面的专项地方立法。


第五,加强立法监督力度。我们讲究“秉公执法”,首先要强调“秉公立法”。如果立法本生是偏私的 ,就不可能有实质公正的执法。市场经济过程中,利益格局有较大的变动。一些部门与地方在其立法中动机与目的不纯,借立“法”以营私,为扩大本部门、本地方的权益,谋取局部利益,而制定某些与宪法和法以及行政法规相抵触的行政规章、决定、命令、通知、意见等。这些非法之法或者将已由法律赋予公民与法人的权利擅自变更、削减、乃至取消,或任意加大、增添公民与法人的营私者,严加追究[3]。


三、结束语


以上论述是笔者对武汉城市圈建设的一点拙见。武汉城市圈“两型社会”的建设,涉及到经济、政治、文化等方方面面,问题远不止这么简单,还需要进一步探讨。城市圈的建设不是一个概念,一句口号,而是实实在在的行动,我们无法置身其外,我们需要投身其中。


 


注释:


[1]胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].2OO7-1O-15.


[2]全国人民代表大会.中华人们共和国立法法.2000,03,15.


[3]郭道晖.法理学精义[M].湖南人民出版社,2005,192.


参考文献:


[1]连珩等.社会发展与地方立法的和谐[J].人大研究,2006, (06)39-40.


[2]董云虎、刘武萍.世界人权约法总览[M].成都:四川人民出版社,1990,10-11.


[3]中华人民共和国宪法[N].人民日报,2004-03-16(2).


[4]周柯.生态环境法论[M].北京:法律出版社,2001,15-18.


[5]汪劲.环境法律的理念与价值追求--环境立法目的论[M].北京:法律出版社,2000,207.


[6]董灵.环境权与环境法制创新[N].法学家,1997(3):08.


[7]郭道晖.法理学精义[M].湖南人民出版社,2005,192.


 


 

 



 
  

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